LA OMC DENTRO DELORDEN ECONÓMICO INTERNACIONAL*

1.- INTRODUCCIÓN
Todo el mundo lee u oye hablar de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Pero no parece que esta amplia presencia de la OMC en los medios de comunicación vaya unida a un suficiente grado de conocimiento de su naturaleza y de su función dentro de un orden económico internacional en el que el capitalismo constituye el sistema hegemónico. Los párrafos que siguen pretenden contribuir a paliar este desconocimiento; mi intención es la de ofrecer una visión introductoria muy general que, sin entrar en cuestiones de detalle (muy importantes en sí mismas), ponga de relieve el papel de la OMC dentro de la “arquitectura” internacional.

Para ello, debe partirse de dos premisas. La primera es que el proceso de mundialización o globalización de la economía constituye una realidad ineludible. La segunda es que la economía constituye una actividad jurídicamente regulada. Conviene comentarlas brevemente.

a) El capitalismo ha constituido siempre, desde sus orígenes, un sistema económico con vocación mundial. Desde este punto de vista, pues, el proceso de globalización de la economía no es nuevo en ninguna de sus tres vertientes: a) interdependencia entre los diferentes aspectos del funcionamiento de la economía: comercio, localización industrial, flujos de inversión, etc; b) importancia creciente de los movimientos económicos internacionales (de mercancías, de servicios, de trabajadores, de capitales); c) interdependencia también creciente entre transacciones u operaciones internacionales y transacciones u operaciones internas.

El proceso se ha acelerado en estos últimos decenios y en estos últimos años y ha tomado nuevas características, pero lo que es especialmente significativo es que esta aceleración ha tenido un efecto decisivo sobre los Estados y sobre sus políticas y legislaciones: hoy, ningún Estado puede desentenderse de sus responsabilidades internacionales en el campo de la economía ni puede negar el efecto de la realidad económica internacional sobre sus políticas y su legislación; y la acción de cada Estado no repercute solamente sobre sus ciudadanos y empresas sino (en virtud del creciente proceso de globalización) sobre las empresas y ciudadanos de los otros Estados.

b) Y no podemos dejar nunca de lado la acción del Estado sobre la economía porque la economía es una actividad jurídicamente regulada. Puede variar la orientación que se da a su regulación, pero no el hecho de que esta regulación existe. Muy frecuentemente no se es consciente de que incluso para liberalizar es necesario regular y que esta necesidad de regulación no disminuye sino que más bien aumenta a medida que se acelera el proceso de mundialización o globalización de la economía.

En este sentido, pueden ser ilustrativos dos ejemplos. ¿Qué se pide desde los Estados y las organizaciones internacionales más orientadas a una liberalización creciente del comercio y de los movimientos internacionales de capital?: pues una regulación más estricta de los derechos de propiedad intelectual y una mayor y mejor supervisión pública del funcionamiento de los mercados y de las instituciones financieras (que reduzca el riesgo de un colapso financiero interno que se trasladaría a los mercados internacionales).

Se pide, pues, una mayor actividad reguladora por parte del Estado.Tomadas conjuntamente, estas dos premisas engendran la necesidad de la existencia de un marco jurídico e institucional de la economía mundial. Es necesario un sistema de reglas aplicables a las relaciones económicas exteriores, pero este sistema no lo puede definir unilateralmente cada Estado; de hecho, el sistema de relaciones económicas exteriores de un Estado no es otra cosa que la manera en que este Estado se inserta en el sistema mundial de relaciones económicas internacionales. Conviene también comentar brevemente esta afirmación:

a) Como veremos a continuación, la experiencia ha demostrado que los acuerdos y organizaciones internacionales, especialmente los de ámbito multilateral, son indispensables. Este es el único mecanismo mediante el cual se pueden conciliar dos realidades en cierta manera contradictorias: la realidad de los flujos económicos internacionales y la realidad de los Estados nacionales. Esta doble realidad exige que los Estados se pongan de acuerdo para regular estos flujos internacionales. Por tanto, la política y la legislación estatal aplicable a estos flujos se definen, de hecho, por referencia a estos acuerdos internacionales.

b) Pero los flujos económicos internacionales tienen unos fuertes vínculos de interdependencia con las transacciones y las operaciones internas de cada Estado. No debe sorprender, por tanto, que también hayan surgido una serie de acuerdos y organizaciones internacionales que tratan no ya de la normativa aplicable a las transacciones internacionales sino de la normativa aplicable a las transacciones internas en cada país.c) No se debe, pues, confundir la realidad económica de la que se trate (transacciones, operaciones y movimientos internos o internacionales) y el tipo de normativa que la regula (normativa interna o acuerdos internacionales).

Sería un error pensar que la regulación de las transacciones u operaciones internas está reservada a las legislaciones internas y que los acuerdos internacionales sólo tratan de la regulación de las transacciones u operaciones internacionales. Efectivamente,
- Las legislaciones internas regulan no tan sólo las operaciones internas, sino también las externas (ejemplo: las normativas internas aplicables al comercio exterior, a los movimientos internacionales de capitales o a las inversiones extranjeras directas);

- Los acuerdos internacionales se ocupan, efectivamente, de operaciones internacionales (el mejor ejemplo es el GATT- General Agreement on Trade and Tariffs o Acuerdo General sobre el Comercio y los Aranceles- que trata del comercio internacional), pero también hay acuerdos internacionales que tratan de operaciones internas. Los mejores ejemplos de este segundo tipo de acuerdos son los “nuevos acuerdos” de la OMC – Organización Mundial del Comercio-, el GATS – General Agreement on Trade in Services o Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios- y el TRIPs – Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio o Trade-Related aspects of Intellectual Property rights-. Estos acuerdos tratan, de manera prioritaria, de la regulación de operaciones internas; es decir, de operaciones efectuadas en el interior de un Estado miembro de la OMC por empresas que ya están establecidas en el mismo.

En otras palabras, tenemos cuatro posibilidades:
- cuestiones internas reguladas por normativas internas- cuestiones internas reguladas por acuerdos internacionales- cuestiones internacionales reguladas por normativas internas- cuestiones internacionales reguladas por normativas internacionales
El hecho de tener presentes estas cuatro posibilidades nos permite evitar errores como el que supondría decir, por ejemplo: un acuerdo internacional puede regular las condiciones en que un banco extranjero se puede establecer en un país (es decir, el problema “internacional” de la entrada de inversiones extranjeras, pero la normativa aplicable a este banco una vez se haya establecido en el país está reservada a la legislación interna del país. Esta afirmación es incorrecta: el acuerdo GATS de la OMC, por ejemplo, no se aplica tan sólo a la “entrada” del banco extranjero, sino que esta normativa también le será aplicable cuando ya esté establecido como una sociedad creada según el derecho del país en cuestión.De hecho, cada vez es más frecuente que las operaciones económicas estén reguladas por una combinación de diferentes fuentes normativas, unas privadas (contratos entre particulares) y otras públicas (normas aplicables a la operación); unas internas y otras internacionales. Cada vez es más difícil hallar una operación puramente interna en todos sus aspectos y regulada exclusivamente por la legislación interna.Cuando se habla de las relaciones económicas exteriores de un Estado, pues, se hace referencia a una realidad muy compleja. No solamente porque la realidad económica es compleja, sino porque el calificativo “exterior” o “externa” se ha de tomar según el doble sentido del que se ha hablado:a) "externa" porque la realidad económica lo es (al menos en parte: comercio exterior, movimientos internacionales de capitales, etc);b) pero también “externa” porque, a pesar de que la realidad económica sea interna (por ejemplo: operaciones realizadas en un país por bancos de ese país por cuenta de residentes nacionales), se aplican reglas internacionales. Las relaciones económicas exteriores de un Estado constituyen un conjunto integrado (o, en otros términos, una realidad indivisible) que ha de ser analizado, desde el punto de vista político, bajo un enfoque único. Pero esta realidad indivisible comprende aspectos diferenciados que deben comprenderse cada uno con su propia especificidad.Los diferentes aspectos de las relaciones económicas exteriores no se distinguen tan sólo por su objeto (comercio exterior, inversiones extranjeras, régimen de prestación de servicios, reglas internas aplicables a empresas extranjeras, por ejemplo) sino también por los criterios y la técnica jurídica utilizados en su regulación.La especificidad de los diferentes aspectos que componen las relaciones económicas internacionales de un Estado queda aún reforzada cuando consideramos su vertiente externa; es decir, su marco jurídico e institucional internacional. En efecto, no existe un marco jurídico e institucional único que, en el plano internacional, comprenda el conjunto de las relaciones económicas internacionales de los Estados; existen distintos instrumentos, todos ellos parciales o sectoriales, y cada uno de ellos cubre solamente un aspecto de estas relaciones. Estos instrumentos no sólo se diferencian por su alcance (el aspecto o sector que cubren) sino también por los criterios y objetivos que los inspiran.Es en este contexto que debemos situar la Organización Mundial de Comercio. Para ello, debemos comenzar con una consideración relativa al orden económico internacional construido inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial.

2.- El orden económico internacional en general. Un orden de la inmediata postguerra

No somos suficientemente conscientes de que, desde el punto de vista institucional, el orden internacional en el que vivimos sigue siendo, en sus aspectos esenciales, el creado inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, en 1944-1947. Para comprender este hecho desde un ángulo político general, es suficiente con observar las Naciones Unidas y la composición de su órgano más importante, el Consejo de Seguridad. Sus miembros permanentes siguen siendo los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, China y Rusia (como continuadora de la URSS); no están ni Alemania ni Japón (los Estados derrotados en la Segunda Guerra), por una parte, ni Estados como la India (que aún eran colonias de los países europeos cuando la ONU fue creada), por la otra.En una perspectiva institucional, lo mismo se puede decir desde un ángulo económico. Los pilares institucionales de la economía mundial siguen siendo los de la inmediata posguerra: el GATT, por una parte, y las instituciones de Bretton-Woods, el FMI – Fondo Monetario Internacional- y el Banco Mundial, por la otra.Pero el orden económico internacional de posguerra no fue creado para dar un marco institucional completo y de conjunto a la economía capitalista mundial que abarcara todos sus aspectos. Fue creado, esencialmente, para dar respuesta a los problemas específicos del momento, tal como eran apreciados sobre todo en la Casa Blanca (la Presidencia de los Estados Unidos con toda su administración y todos sus consejeros). Y el objetivo fundamental era el de evitar el retorno a la situación de entreguerras, caracterizada por el enfrentamiento entre bloques capitalistas, instrumentado sobre todo por la vía de las “guerras comerciales”.En efecto, la experiencia de entreguerras y la propia Segunda Guerra habían demostrado los efectos perniciosos, tanto económicos como políticos, del “capitalismo de bloques”. Este capitalismo de bloques se fundamentaba en la existencia de unas “grandes potencias” que dividían el mundo en zonas de influencia (los imperios coloniales de los países europeos, sobre todo de Francia y el Reino Unido; la naciente zona de influencia de Alemania; los Estados Unidos y su influencia sobre el resto de América; la naciente zona de influencia del Japón). Sobre la base de esta división del mundo en zonas de influencia, cada gran potencia intentó encontrar una salida unilateral a la crisis económica del 29, exportando sus efectos y aislándose del resto de países: de esta manera, se pretendía combatir la debilidad de la demanda interna, definidora de la crisis, con medidas restrictivas de las importaciones que provenían de países terceros y con medidas de apoyo a la exportación. La generalización de este tipo de respuesta llevó a una espiral de “guerra comercial”. Su consecuencia fue la agravación de la situación de crisis económica. Dentro de esta espiral proteccionista, las políticas unilaterales fácilmente daban pie a acuerdos bilaterales que, en la medida en que difícilmente existía una verdadera igualdad entre las partes del acuerdo, generalmente no eran más que una etapa en el desarrollo de una política expansionista, anexionista y, en consecuencia, de una política de confrontación económica y política.La guerra comercial se servía (sin entrar en los instrumentos estrictamente políticos y militares) de dos tipos de instrumentos jurídicos de regulación de la economía:a) Las medidas directamente comerciales: restricciones a la importación (limitaciones cuantitativas a la importación, subidas de los aranceles aplicables...), por una parte, medidas de apoyo y subvenciones de todo tipo a la exportación, por la otra. Estas medidas ya se habían utilizado en el pasado (para favorecer, por ejemplo, el nacimiento y consolidación de un sector industrial nacional). Fue su utilización exacerbada lo que caracterizó el periodo de entreguerras..b) Las medidas monetarias orientadas a influir sobre los flujos de comercio internacional. Hay dos que son muy características: por una parte, las simples restricciones a los pagos internacionales, dificultando la obtención de las divisas necesarias para efectuarlos; por otra parte, las devaluaciones competitivas orientadas a encarecer en términos monetarios las importaciones (y, por tanto, a frenarlas) y a abaratar (y, por lo tanto, fomentar) las exportaciones.Este tipo de medidas podían, como ya se ha dicho, “bilateralizarse” por la vía de acuerdos en los que dos o más países decidían darse un trato “preferencial” (con la inevitable otra cara de la moneda: la penalización de los países de fuera del acuerdo). En materia monetaria, estos acuerdos bilaterales podían, bajo una u otra forma, crear mecanismos en virtud de los que se dificultaba la obtención de las divisas necesarias para efectuar pagos fuera de la “zona de pagos” creada por el acuerdo.El objetivo de evitar la vuelta a la situación de entreguerras se debía conseguir, pues, mediante un sistema institucional que impidiera –o, al menos, limitara y regulara- la utilización de todos estos instrumentos de política económica. Para conseguirlo, este sistema institucional debía construirse sobre la base de dos principios: el del multilateralismo y el de la liberalización progresiva.Ciertamente, este sistema institucional consolidó también la hegemonía de los Estados Unidos, pero este hecho, indiscutible, no debe hacernos olvidar las consecuencias, globalmente positivas, de la consagración del multilateralismo y de la liberalización progresiva como principios rectores de la economía capitalista mundial (consecuencias positivas, al menos en términos relativos, si las comparamos con las consecuencias desastrosas, tanto económicas como políticas, de la orientación precedente, uni/bilateralista y restrictiva del comercio internacional).

3.- El GATT y los principios de multilateralismo y liberalización progresiva

3.1.- El GATT: El GATT de 1947 fue el instrumento mediante el cual todas sus Partes Contratantes (tanto las iniciales como las que se adherirían posteriormente) aceptaron limitar la utilización del arsenal de medidas proteccionistas y restrictivas del comercio internacional que, convertidas en armas para las guerras comerciales, habían envenenado la economía y la política mundial durante el periodo de entreguerras.El GATT es el típico acuerdo para especialistas: complicado, de lenguaje difícil, lleno de excepciones a las reglas generales. Pero comprender el GATT con vistas a una reflexión política es bastante sencillo si se saben detectar los aspectos y principios fundamentales. Para hacerlo, se requiere separar sus distintas reglas de detalle de sus principios básicos y concentrarse en estos últimos.Las reglas de detalle son variadas y no es posible mencionarlas tan siquiera en una presentación de estas dimensiones. Basta con decir que obedecen a dos criterios esenciales:
- las medidas comerciales de protección de la industria nacional están autorizadas, pero estas medidas han de tomar en principio la forma de aranceles y no la de restricciones cuantitativas del comercio;- las medidas comerciales de protección han de ser transparentes y aplicadas “en la frontera” (en principio, como aranceles sobre las importaciones); se deben evitar las medidas proteccionistas “camufladas”, camufladas, por ejemplo, de impuestos internos discriminatorios –más bajos para los productos nacionales que para los productos importados- o de medidas de protección del medio ambiente o de la salud –que penalicen más, de derecho o de hecho, las importaciones que la producción nacional-; en otras palabras: los productos extranjeros, una vez hayan sido importados, han de ser tratados como los productos nacionales.
Los principios básicos del GATT son los dos ya apuntados: el principio del multilateralismo y el de la liberalización progresiva.

3.2.- El principio del multilateralismo: El principio del multilateralismo presupone que hay Estados diferentes, cada uno de ellos con su legislación propia y diferente de la de los otros. “Multilateralismo”, pues, no equivale a “mundialismo” o regulación uniforme a nivel mundial.Por otra parte, el principio del multilateralismo no excluye que cada Estado pueda aplicar medidas de protección para sus empresas. “Multilateralismo” tampoco equivale, pues, a “obligación de tratar igual a las empresas extranjeras que a las empresas nacionales” (o obligación de “trato nacional”).Lo que define el principio del multilateralismo son dos obligaciones, la primera más general y la segunda más concreta. La obligación general consiste en que todos los Estados deben aceptar que la interdependencia económica existente a nivel mundial impide soluciones estrictamente unilaterales a los problemas económicos: cada Estado debe aceptar que su política tiene consecuencias sobre los otros Estados, que los criterios del “a por todas” y de “que los otros se las apañen” no son aceptables en el ámbito de la política económica, que se han de negociar soluciones comunes a problemas comunes. La obligación más concreta es la de no discriminar entre extranjeros o, dicho por activa, la de tratar igual a todos los extranjeros (las empresas, los exportadores, los productos extranjeros) sea cual sea el Estado de donde procedan.Estos tres párrafos pueden ser resumidos en dos frases:- El principio del multilateralismo no pretende que los Estados desaparezcan dentro de un “mundo” que aún no tiene existencia política (porque no existen ni un gobierno ni un legislador mundial). Pero exige que cada Estado reconozca que no está solo dentro del planeta y que no puede olvidarse de las consecuencias de sus políticas sobre los otros Estados.- El principio del multilateralismo no pretende borrar las diferencias entre cada Estado y el resto. Pero exige que cada Estado trate a los otros Estados de manera igual, sin privilegiar a unos y penalizar a otros."Multilateralismo" y "multipolarismo" constituyen, pues, dos nociones radicalmente distintas. Conviene subrayarlo ahora, en unos momentos en los que el segundo término, “multipolarismo”, se está poniendo de moda para designar una alternativa a la situación de refuerzo de la hegemonía mundial de los Estados Unidos que ha engendrado el desmembramiento de la URSS. “Multipolarismo” quiere decir que hay diversos “polos”; es decir, diversas “grandes potencias” que articulan a su alrededor unas zonas de influencia, con el riesgo inevitable de conflicto entre ellas. Es, en una perspectiva histórica, la situación que caracterizó el mundo desde 1870 a 1945 y, en particular, en el periodo de entreguerras. El principio del multilateralismo pretende, precisamente, evitar el retorno a esta situación.En otras palabras: si se considera negativo o peligroso que haya “superpotencias”, la solución no es multiplicar su número, sino reforzar el principio del multilateralismo y las instituciones que lo encarnan para que “el mundo” (es decir, el conjunto de los Estados en el seno de las organizaciones multilaterales) tenga poder suficiente para limitar el poder exagerado de cualquier superpotencia (económica, política o militar).

3.3.- El principio del multilateralismo en el GATT: El principio del multilateralismo está consagrado en el GATT bajo la forma de la “cláusula de la nación más favorecida” (“cláusula NMF” –nación más favorecida-, o “NPF” –nation la plus favorisée-, o “MFN” –most favoured nation-, en los tres idiomas oficiales del GATT). Esta cláusula obliga a todos los Estados que participan en el GATT a no tratar a ningún Estado peor que a otro. En otras palabras, es una cláusula que admite que los productos nacionales sean más bien tratados que los extranjeros (estos segundos pueden estar sometidos, por ejemplo, a un arancel que se debe pagar en el momento de la importación) pero impide la discriminación entre los productos extranjeros.Veamos como actúa esta cláusula en un caso concreto muy significativo: el de la “guerra del plátano” entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos y ciertos otros Estados americanos, que ha envenenado las relaciones económicas internacionales durante diez años. La cláusula de la nación más favorecida prohibe que la Comunidad trate mejor a los plátanos producidos en el Camerún (y en otros países productores que participan en la “Convención de Lomé”- “países ACP”, de África, el Caribe y el Pacífico-) que los producidos en Ecuador (y en otros países de América Latina). Y si, como sucede en realidad, la Comunidad ha obtenido una exención (waiver) para poder dar este trato más favorable a los plátanos del Camerún, este waiver debe ser estrictamente aplicado. Así, si el waiver autoriza a dar preferencias arancelarias a los plátanos del Camerún (sometiendo sus importaciones a un arancel más bajo que aquel al que están sometidas las importaciones de plátanos de Ecuador), no se puede extender este waiver a la gestión de contingentes de importación. Si éstos siguen existiendo, se deben gestionar de manera no discriminatoria y, en consecuencia, de manera que no estén reservados únicamente a los plátanos del Camerún.

3.4.- El principio de liberalización progresiva en el GATT: El principio del multilateralismo define la manera, el “cómo” un Estado debe enfocar sus relaciones económicas con los otros Estados. Pero no define el “qué” de estas relaciones o el “cuánto” del grado de apertura de cada Estado respecto a los otros; esta cuestión se trata a partir del principio de liberalización progresiva.Este principio es esencialmente dinámico: lo que cuenta es, sobre todo, cómo evoluciona la posición de cada Estado y la garantía de que esta evolución se orientará hacia una liberalización creciente y evitará los “pasos atrás”. Garantizada esta evolución, es aceptable que el grado de liberalización inicial sea relativamente limitado.El GATT da vida a este principio mediante una técnica legislativa muy particular (y exitosa): la combinación de una obligación general de standstill (de no retroceder en la liberalización) concretada en una lista de compromisos iniciales (schedule of commitments en inglés, o simplemente schedule, en el argot plurilingüe de los especialistas), por un lado, y de una serie sucesiva de rondas de negociación para aumentar el grado de liberalización aceptado en la schedule, por otro.La schedule es un documento de docenas e incluso centenares de páginas donde para cada producto importado o importable se define un régimen comercial, sobre todo arancelario. La schedule define el umbral de liberalización aceptado por cada Estado participante en el GATT y constituye la garantía de que no habrá “pasos atrás” en la liberalización. En efecto, la lógica de la schedule es la de que cada Estado sigue teniendo la libertad de aplicar un régimen más liberal que el definido en la schedule, pero se obliga, en principio, a no aplicar uno de menos liberal. Por tanto, la schedule es el gran instrumento jurídico para evitar las “guerras comerciales”, donde los diferentes Estados entraban en un juego inacabable de medidas y contramedidas proteccionistas (de “represalias” y “contra-represalias”) cada vez más restrictivas a las exportaciones de los otros.Pero, en sí misma, la schedule es estática; garantiza un mínimo de liberalizacion pero no un progreso en la liberalización. Este progreso ha sido el resultado, en el GATT, de las sucesivas rondas de negociación (rondas como la Ronda Uruguay, que, iniciada el 1986 no se cerró hasta 1993-1994, o como la que se había previsto iniciar en Seattle en noviembre-diciembre 1999). En estas rondas de negociación, los diferentes Estados participantes en el GATT sustituyen su respectiva schedule por una nueva. Si la ronda de negociación ha tenido éxito, la nueva colección de schedules de los diferentes Estados incorpora un mayor grado de liberalización que, al quedar incorporado en sus respectivas schedules, queda “consolidado” para siempre como el nuevo umbral de liberalización respecto al cual ya no es posible dar “pasos atrás”.

3.5.- El tratamiento en el GATT de las zonas de libre cambio y las uniones aduaneras: El tratamiento que el GATT da a las zonas de libre comercio y a las uniones aduaneras es ilustrativo del juego de los principios del multilateralismo y de la liberalización progresiva. Por otra parte, constituye un tema sobre el que planean muchos malentendidos.El establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC) es, en principio, contrario al principio del multilateralismo. En efecto, los Estados que la crean acuerdan entre ellos un trato preferencial que no extienden a los otros Estados participantes en el GATT, creando un “bloque comercial” y violando así la cláusula de la nación más favorecida.El GATT contiene en su artículo XXIV una excepción a sus reglas generales que permite, bajo ciertas condiciones, la creación de ZLCs. La principal de estas condiciones es que la ZLC ha de cubrir “substantially all trade”. El significado de substantially all trade no se ha definido nunca de manera precisa, pero su sentido político está claro: siguen prohibidos los acuerdos bilaterales de libre cambio que sean solamente sectoriales o “a la carta”..Una unión aduanera (UA) tiene dos vertientes: una interna (la creación de una zona de libre comercio) y una externa (la existencia de una política comercial común de la zona que cree un régimen único para el comercio con países terceros). Es la vertiente interna la que hace que las UA sean necesariamente contrarias a los principios configuradores del GATT. En efecto, una UA es contraria al principio del multilateralismo en tanto que ZLC y, por lo tanto, está sometida al mismo régimen de excepciones que una ZLC. Es un error (desafortunadamente muy generalizado), por lo tanto, pensar que los requisitos impuestos por el GATT a las ZLC son más laxos o más permisivos que los impuestos a la UA.Lo que sucede es que la creación de una ZLC sólo cuestiona el principio del multilateralismo, mientras que la de una UA pone en cuestión no sólo este principio sino también el de la liberalización progresiva. Efectivamente, cuando se crea una UA entre Estados que ya participan en el GATT, se plantea el problema de cuál será el régimen comercial común de la UA frente a países terceros. Si este régimen, para cada producto, fuera el más liberal de los regímenes consolidados de cada uno de los Estados integrados en la UA, no habría ningún problema. Pero si no es así, e incluso en el caso de que el régimen común fuera una especie de “media” entre los regímenes consolidados de los Estados que crean la UA (el Estado X y el Estado Y, por ejemplo, el primero más liberal y el segundo más proteccionista), resultará que, visto desde el punto de vista de los países terceros, la creación de la UA viola sus derechos, también consolidados. Efectivamente, resultará que, antes, los países terceros podían exportar al Estado X en unas condiciones (las que estaban consolidadas en la schedule de este Estado X, relativamente liberal) y, después de la integración del Estado X en la UA, deben hacerlo en las condiciones menos favorables determinadas en el régimen comercial común de la UA.Por ello, el GATT prevé, en el referido artículo XXIV, que si la creación de una UA comporta esta consecuencia, los Estados que la han creado deben ofrecer unas compensaciones a los países terceros perjudicados.

4.- El Fondo Monetario Internacional

Para no dejar un vacío en esta presentación del orden económico internacional, es indispensable una breve consideración del Fondo Monetario Internacional (FMI).El FMI fue la institución creada en Bretton-Woods en 1944 para tratar de impedir las prácticas de tipo monetario que en el periodo de entreguerras habían alimentado las guerras comerciales: en particular, las devaluaciones competitivas y las restricciones a los pagos internacionales (eventualmente aplicadas dentro de zonas monetarias). Para hacerlo, debía dar solución a un problema general de alcance mundial (la escasez de medios de pago internacionales) y debía prohibir y limitar las restricciones a los pagos internacionales y las devaluaciones competitivas aplicadas por los diferentes Estados.Hoy en día, es habitual afirmar que no queda nada del sistema monetario creado en 1944 en Bretton-Woods. Pero esta afirmación es exagerada, o incluso del todo equivocada. Es cierto que buena parte de los instrumentos concretos diseñados en 1944 están en crisis o han desaparecido del todo (en particular, el sistema del patrón-oro, de la convertibilidad entre el oro y el dólar y de los tipos de cambio fijos pero ajustables), pero también es cierto que el nuevo enfoque con el que Bretton-Woods quiso superar la situación de entreguerras sigue vigente en algunos aspectos esenciales. En estos aspectos, lo que sucede es precisamente lo contrario: Bretton-Woods ha tenido tanto éxito que no nos damos cuenta de que cuestiones que actualmente parecen indiscutibles son en realidad un resultado de Bretton-Woods y de la creación del FMI.Dos de estas cuestiones son especialmente significativas desde el punto de vista político. Se trata de la consagración, también en el terreno monetario, de los principios del multilateralismo y de la liberalización progresiva.Ahora ya no se cuestiona que la inserción de cada Estado dentro del sistema monetario internacional se hace bajo el principio del multilateralismo. Sea cual sea el régimen y la política de tipo de cambio practicados por cada Estado, no se pone en duda que la divisa nacional se confronta, en los mercados mundiales de divisas, con todas las otras divisas, sin privilegiar los intercambios con la una o con la otra. Dicho de otro modo, se evita la utilización de la moneda como instrumento para orientar los flujos comerciales en la dirección específica de uno u otro Estado.Tampoco se cuestiona que el sistema de tipo de cambio entre las diferentes monedas es un sistema demasiado importante como para que cada Estado gestione individualmente la participación de su moneda en el sistema. Unos defenderán que este sistema debe gestionarse colectivamente y que han de crearse los instrumentos necesarios para permitirlo; otros defenderán que es preferible dejar el sistema en manos de los mercados sin ninguna interferencia por parte de los gobiernos. Pero, al menos como posición de principio, nadie defenderá el unilateralismo (que cada Estado haga lo que le parezca sin tener a los otros en cuenta) ni el bilateralismo (que unos Estados privilegien los intercambios de divisas entre ellos y restrinjan la adquisición de divisas a otros Estados ; y todos acceptan que el G-7 haya asumido, de hecho, funciones de coordinación y estabilización monetaria.Asimismo, tampoco se cuestiona el principio de la liberalización de los pagos internacionales ligados a las transacciones corrientes, el otro gran invento de los acuerdos de Bretton-Woods.

5.- El gran vacío del orden económico de posguerra

Al centrarse en el objetivo de evitar las guerras comerciales del periodo precedente, el orden de la postguerra dejó sin tratar un gran aspecto de las relaciones económicas internacionales: el de los movimientos internacionales de capital y las inversiones extranjeras.Es frecuente olvidar, en este sentido, que no sólo el GATT no se ocupa de esta cuestión. Tampoco el FMI lo hace. De hecho, uno de los criterios que compartían los negociadores de los Estados Unidos en Bretton-Woods y el otro gran negociador del acuerdo, el británico J.M. Keynes, era que la liberalización de los movimientos de capital debía sacrificarse en favor de la liberalización del comercio de mercancías y de las otras transacciones corrientes (y en favor de una política monetaria de relativa estabilidad de los tipos de cambio y contraria a las devaluaciones competitivas). Así resulta que, desde su creación hasta ahora, los Estatutos del FMI ni han dado competencias a la organización sobre esta cuestión ni han impuesto obligaciones a sus Estados Miembros . Resulta, pues, que lo que más específicamente caracteriza el proceso de globalización acelerada de la economía, es decir, el aumento del volumen y la internacionalización creciente de los movimientos de capital y de las inversiones extranjeras, es el aspecto de la realidad económica que no dispone de un marco jurídico institucional propio en el orden económico internacional en el que vivimos.

6.- La situación actual
Es cierto que, en los últimos 50 años, el orden económico internacional se ha poblado de numerosos acuerdos y organizaciones internacionales. La mayor parte de ellos son sectoriales. Los acuerdos de alcance general son normalmente acuerdos de integración económica regional. El más importante es, sin duda, el conjunto de acuerdos referidos a la creación, ampliación o modificación de la Comunidad Europea. Pero otros acuerdos de este tipo existen en otras partes del mundo (el acuerdo que crea Mercosur entre Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil, y el acuerdo de libre comercio de América del Norte entre Estados Unidos, Méjico y Canadá son dos de los más importantes). Otros acuerdos creando zonas de libre comercio o uniones aduaneras se han establecido entre la Comunidad Europea y diferentes países terceros.Pero las dos piezas esenciales del orden económico internacional siguen siendo las creadas en la inmediata posguerra: el GATT y el FMI. Y este orden sigue estando falto de una “pata”: la relativa a los movimientos internacionales de capital y a las inversiones extranjeras directas.¿Hasta qué punto ha modificado este panorama la creación, en 1994, de la Organización Mundial del Comercio (OMC)? Ésta es la última cuestión que nos queda por examinar.

7.- La OMC y los acuerdos que gestiona: el GATT y los nuevos acuerdos sobre servicios y propiedad intelectual

7.1.- La OMC: Para comprender qué es la OMC es preciso negar tres afirmaciones erróneas pero muy generalizadas:a) La OMC no es la “sucesora” o la “heredera” del GATT. Como veremos, la OMC y el GATT son dos cosas distintas.b) Los nuevos acuerdos sobre servicios y sobre propiedad intelectual surgidos de las negociaciones de la Ronda Uruguay (los acuerdos GATS y TRIPs) no son la extensión del GATT a unos nuevos ámbitos. Son unos acuerdos diferentes del GATT, tanto en su alcance como en el tipo de obligaciones que generan.c) El GATT y los nuevos acuerdos GATS y TRIPs no constituyen un “paquete” que permita “compensar” las violaciones a uno de ellos con un cumplimiento más estricto de los otros. Los tres acuerdos son independientes y han de ser respetados cada uno de ellos por separado.Negadas estas tres afirmaciones erróneas, debemos sustituirlas por unas cuantas afirmaciones correctas:a) La OMC y el GATT son cosas diferentes. La OMC es una organización internacional creada como resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay para gestionar unos acuerdos internacionales, y el GATT es uno de los tres acuerdos principales gestionados por esta organización, la OMC. El GATT sigue existiendo. En la Ronda Uruguay las disposiciones del GATT de 1947 fueron ligeramente retocadas y completada, dando origen al GATT de 1994. Pero el GATT sigue siendo substancialmente el mismo .b) Como resultado de las negociaciones de la Ronda Uruguay, no solamente se creó la OMC y se retocó y completó el GATT y se cambiaron en un sentido de mayor liberalización todas las schedules de los Estados participantes, sino que también surgieron dos nuevos acuerdos –los acuerdos GATS y TRIPs. La gestión de estos nuevos acuerdos también se encargó a la OMC.c) Tenemos, por tanto, una (“una” en singular”) organización, la OMC, y tres (“tres” en plural) acuerdos separados e independientes gestionados por esta organización (el GATT, el GATS y el TRIPs). Si la OMC es importante (que lo es y mucho), lo es porque los acuerdos que gestiona también lo son. En otras palabras, si queremos comprender qué es la OMC, lo que debemos hacer es, más que mirar la organización, mirar y estudiar los acuerdos que gestiona.d) Lo que la OMC “añade” a los acuerdos que gestiona es un mecanismo institucional bastante sólido y, sobre todo, un mecanismo casi jurisdiccional de solución de controversias muy desarrollado y poderoso. Estos mecanismos refuerzan mucho la eficacia de los acuerdos GATT, GATS y TRIPs, pero estos mecanismos son sólo unos instrumentos al servicio de las disposiciones de estos tres acuerdos.e) A pesar de su nombre (acuerdo general sobre el “comercio de servicios” –GATS- o acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual “ligados al comercio” –TRIPs-), estos dos acuerdos no son acuerdos referidos al comercio internacional sino acuerdos referidos sobre todo al régimen de las inversiones extranjeras y a las reglas internas aplicables a las empresas (sin perjuicio de que el GATS se aplique también a las prestaciones de servicios transfronterizas: por ejemplo, un servicio de telecomunicación entre América y Europa o un seguro en América de una empresa establecida en Europa). La comprensión correcta de la naturaleza del acuerdo GATS es tan importante que conviene profundizar un poco más en su análisis.

7.2.- La naturaleza del acuerdo GATS: Una comparación entre los acuerdos GATT y GATS a partir de un ejemplo concreto nos ayudará a comprender la naturaleza de este último:a) El acuerdo GATT se ocupa del régimen aplicable a los coches Ford producidos en Estados Unidos y exportados a España, pero no se ocupa de las actividades de la empresa Ford en su empresa de Almusafes. Para el GATT, los coches Ford fabricados en Almufases son coches españoles y, en la medida en que sean comercializados en España, caen fuera de su alcance. El GATT se ocupará de estos coches sólo si son exportados (pero entonces los tratará como coches españoles).b) En cambio, el acuerdo GATS trata de manera prioritaria del régimen aplicable en España a una filial de una empresa norteamericana del sector servicios. Para el GATS, esta filial, a pesar de ser una empresa de derecho español, sigue siendo una empresa norteamericana (concretamente es una “presencia comercial” de una empresa norteamericana).En palabras quizá no demasiado precisas pero que pueden resultar entendedoras: el GATT se ocupa del “producto exportado e importado” y no del “productor”; en cambio, el GATS se ocupa no sólo del “servicio” sino también y sobre todo del “prestador del servicio” si este prestador es extranjero o controlado por extranjeros.Siendo ello así, resulta que el alcance del GATS es mucho más amplio que el del GATT:a) El GATT trata de un ámbito o sector específico de la legislación nacional: el régimen del comercio internacional de mercancías. Este ámbito es ciertamente más amplio de lo que se podría imaginar, ya que cubre aspectos no comerciales en la medida en que pueden afectar el comercio internacional (por ejemplo, medidas sanitarias o veterinarias aplicables a los alimentos pueden ser cubiertas por el GATT en la medida en que se apliquen a alimentos importados); a pesar de ello, es un ámbito limitado.b) En cambio, el GATS tiene una cierta doble universalidad. No trata solamente de todos los sectores de los servicios (desde las telecomunicaciones a los servicios de salud, y desde la hostelería y la limpieza de locales a los servicios de transportes), sino que trata de todos los aspectos de la legislación aplicable a las empresas y a los prestadores de servicios (lo que supone, en la práctica, que trata de toda la legislación de un Estado) en la medida en que se aplique a empresas y prestadores de servicios extranjeros o controlados directa o indirectamente por extranjeros.Comprendido el alcance “universal” del GATS, sería posible preguntarse cómo es posible que los Estados participantes en las negociaciones de la Ronda Uruguay aceptaran obligaciones tan vastas y que limitan tan ampliamente el ejercicio de su poder legislativo. La respuesta a esta pregunta, bien justificada, yace en el hecho de que el acuerdo GATS es ciertamente muy vasto pero también es poco profundo en las obligaciones que impone; en parte es, incluso, un “acuerdo a la carta”. Veámoslo de forma mínimamente detallada analizando brevemente la estructura del acuerdo y volviendo a recordar los principios del multilateralismo y de la liberalización progresiva.El GATS no pretende crear un derecho uniforme general aplicable a las empresas o prestadores individuales de servicios; es decir, no pretende armonizar las legislaciones de los Estados miembros de la OMC. Tampoco pretende conseguir en seguida y de manera inmediata una liberalización completa del sector de los servicios. El GATS pretende dos cosas: a) consagrar, en el sector de los servicios, el principio del multilateralismo; b) iniciar el proceso de liberalización del sector. Para hacerlo, distingue dos tipos de obligaciones, las obligaciones generales y las obligaciones específicas.La principal obligación general es la aceptación del principio del multilateralismo: cada Estado miembro de la OMC debe tratar igual a los prestadores de servicios de los otros Estados miembros de la OMC, incluidas las filiales de empresas extranjeras que tiene establecidas en su territorio. Como siempre que hablamos del principio del multilateralismo, la obligación es la de no discriminar entre extranjeros; no se está obligado a tratar a los extranjeros igual que a los nacionales.Para hacer más aceptable el acuerdo, incluso esta obligación general puede ser objeto de excepciones. En primer lugar, se autorizan, como en el GATT, y bajo ciertas condiciones, las zonas de integración regional. En segundo lugar, los Estados miembros de la OMC pueden establecer una “lista de excepciones” a la obligación de no discriminar entre extranjeros. Pero dado que estas excepciones son excepciones a una regla fundamental y básica (la cláusula NMF que encarna el principio del multilateralismo), están sometidas a una serie de condiciones limitativas: la principal es que son transitorias (al menos en principio).Aparte de esta obligación general, hay obligaciones específicas. Las dos principales son la liberalización del acceso al mercado y la obligación de acordar el trato nacional una vez que las empresas o prestadores de servicios de otros Estados han entrado en el mercado de un Estado. Estas dos últimas obligaciones son diferentes en su contenido:a) La primera, la liberalización del acceso al mercado, conlleva una armonización parcial de las legislaciones nacionales: se deben eliminar los aspectos que limitan el acceso de los extranjeros al mercado (por ejemplo, las cláusulas que limitan a un cierto porcentaje la parte del capital de empresas nacionales que puede estar en manos de extranjeros).b) La segunda, en cambio, la obligación del trato nacional, no conlleva ninguna armonización de las legislaciones nacionales. Estas pueden seguir siendo radicalmente diferentes; la única obligación es la de no dar un trato más favorable a los prestadores nacionales de servicios que a los extranjeros (teniendo en cuenta que las empresas nacionales controladas directamente o indirectamente por extranjeros son consideradas empresas extranjeras). Esta obligación, a pesar de ser muy limitada en su contenido, tiene, como ya se ha señalado antes, un alcance en principio universal: se refiere a todos los aspectos del régimen jurídico de las empresas (incluido, por ejemplo, su régimen de personal y de contratación de personal directivo y de trabajadores).Pero estas dos obligaciones específicas solamente se aplican a los sectores y a los aspectos del régimen jurídico de las empresas o prestadores individuales de servicios incluidos en una “lista de compromisos” (una ‘schedule’, otra vez) elaborada por cada Estado miembro de la OMC. Es en este punto donde se comprueba con más claridad que el GATS sigue estando basado, como el GATT, en el principio de liberalización progresiva: las schedules del GATS (como las schedules del GATT) definen un umbral mínimo de liberalización respecto al cual ya no son posibles los pasos atrás, y serán las sucesivas rondas de negociación las que se ocuparán de ampliar este umbral mínimo.La "lógica" del GATS se comprende mejor mediante un ejemplo concreto. El de la cultura y el audiovisual es muy significativo :1.- El GATS no contiene ninguna “excepción cultural”, a pesar de que muchas veces se quiera pretender lo contrario. Para que hubiera tal excepción (o simplemente para que el GATS reconociera la “especificidad” del sector), habría sido necesaria una disposición del acuerdo que estableciera que “la cultura y el audiovisual quedan fuera del alcance del acuerdo” (o, de manera más matizada, que “la cultura y el audiovisual serán tratados de una manera específica, dadas sus particularidades”). Esta disposición no existe; por tanto, la cultura y el audiovisual quedan cubiertos por el acuerdo como cualquier otro sector de los servicios (lo que implica que, en una futura ronda de negociaciones, será imposible negarse a discutir sobre este sector). 2.- Pero, dada la sensibilidad política del sector, la schedule conjunta de la Comunidad Europea y de los 15 Estados miembros no incorporó el sector de la cultura y del audiovisual entre los sectores listados. Esto quiere decir que, de momento, y a reservas de lo que darán las futuras rondas de negociación en cuanto a una liberalización progresiva, las obligaciones de acceso al mercado y de trato nacional no se aplican al sector de la cultura y el audiovisual. Pero esta situación no es específica de este sector; así por ejemplo, a) ya quedó claro durante la Ronda Uruguay que el sector del transporte aéreo no estaba maduro para que se le aplicaran las dos obligaciones;b) al acabar la Ronda Uruguay, no habían finalizado las discusiones relativas a los sectores del transporte marítimo y de las telecomunicaciones de base; en consecuencia, se acordó que estos sectores no quedarían incluídos de momento en las schedules y que se seguiría negociando; las negociaciones ulteriores permitieron que, en el caso de las telecomunicaciones, el sector se incluyera en las schedules, pero no fue así en el caso del sector marítimo que aún sigue, como el audiovisual, fuera de las schedules.3.- Pero Comunidad Europea y los 15 Estados miembros no tenían problemas sólo con las obligaciones específicas de acceso al mercado y de trato nacional. También tenían problemas con la obligación general NMF de no discriminar entre extranjeros. La razón era que había muchos acuerdos internacionales bilaterales en virtud de los cuales producciones audiovisuales de países europeos miembros del Consejo de Europa pero no miembros de la Unión Europea (Noruega, Polonia, etc) son consideradas como productos nacionales de los Estados miembros de la Unión; o bien acuerdos en virtud de los cuales, por ejemplo, producciones audiovisuales en francés o español de países no europeos pero más o menos francófonos o hispanos (desde Canadá y Camerún a Argentina) son tratados como producciones nacionales en Francia o España. Este tipo de acuerdos viola el principio del multilateralismo porque discrimina negativamente a países como los Estados Unidos, por ejemplo. Para poderlos mantener, ciertos aspectos del sector del audiovisual se incluyeron en la lista de excepciones a la obligación general de NMF de la Comunidad Europea y los 15 Estados miembros.

8.- La situación actual revisada
¿Sigue siendo cierto, tras la creación de la OMC, que las dos piezas esenciales del orden económico internacional siguen siendo las creadas en la inmediata postguerra, el GATT y el FMI, y que este orden sigue estando falto de una pata: la relativa a los movimientos internacionales de capital y las inversiones extranjeras directas?La respuesta es afirmativa si bien con ciertas matizaciones.En efecto, las negociaciones de la Ronda Uruguay llenaron parcialmente el gran “agujero” del orden económico de postguerra al hacer nacer, por primera vez, un gran acuerdo multilateral en materia de inversiones extranjeras: el GATS. Pero este acuerdo no cubre la totalidad de este vacío por tres razones:a) en primer lugar, porque sólo cubre los sectores de los servicios, sectores cada vez más importantes pero que aún no abarcan la totalidad de la economía;b) en segundo lugar, porque cubre sólo las inversiones directas y no se aplica a los movimientos de capital no ligados a inversiones directas (movimientos que, de hecho, constituyen la gran mayoría de operaciones financieras hoy en día);c) en tercer lugar, porque se centra en la cuestión de la liberalización de las inversiones extranjeras y no en el de su protección (garantías contra la expropiación directa o indirecta).Por otra parte, el acuerdo GATS, a pesar de tener una extraordinaria importancia, apenas está en sus primeros años de vida y debe aún verse si adquirirá más contenido en las futuras rondas de negociaciones. Una vez hemos comprendido que seguimos viviendo, por lo esencial, en el orden económico internacional de la inmediata postguerra, la imperiosa necesidad de una actualización profunda se hace evidente. Pero también se hace evidente que dicha actualización debe preservar ciertos principios de ese orden aunque sólo sea para evitar el retorno al capitalismo de bloques enfrentados, o al capitalismo de políticas unilaterales de las “grandes potencias” (aunque una o más de ellas sean europeas), cuyas negativas consecuencias, económicas y políticas, han sido ya padecidas por la Humanidad.En palabras todavía más simples y fáciles de entender: más vale Congreso de los Estados Unidos limitado por una OMC deficiente que sin OMC. ¿Y acaso no se aplica lo mismo a la Unión Europea?; ¿o hay alguien tan ingenuo que crea que la Unión Europea desarrollará una política más progresista encerrada en Bruselas que confrontada a los países en desarrollo en el seno de la OMC?

*Observatorio de la Globalización
Universidad de Barcelona
http://www.ub.es/obsglob/